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西部农村教导治理新困局:中间校截留经费不受监督大香蕉新闻大发不时彩大发快三东莞时间网

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内容摘要:西部农村教育治理新困局:中心校截留经费不受监督大香蕉新闻大发时时彩大发快三东莞时间网□中心校截留公用经费但却不受监督,使底层乡校不得不将日常精力更多用于“跑校进钱”,而不是以“质量提升”为核心的日常办学□西部县域内多个教学点的存在成为地方套取中央拨付更多公用经费的手段,随着人口自...
西部农村教导治理新困局:中间校截留经费不受监督大香蕉新闻大发不时彩大发快三东莞时间网 □中间校截留公用经费但却不受监督,使底层乡校不得不将日常精力更多用于“跑校进钱”,而不是以“质量提升”为核心的日常办学□西部县域内多个教授教化点的存在成为地方套取中心拨付更多公用经费的手段,跟着人口自然消减而本应被撤并的大量教授教化点是以被逐渐保留□教授教化点成为教师借调的就义品,大量的代课教师或临聘教师最后成了保持教授教化点基本运转的公办教师替代者------------------------------------------------------------------中间校模式下的新乡镇教导格局20世纪90年代后,跟着中国分税制改革和农村税费改革的持续推进,乡镇政府财力日益吃紧,“国民教导国民办”的传统农村教导模式受到根本性挑衅。为破解此难题,国务院于2001年5月颁布《关于基本教导改革与成长的决定》。该决定首次明确中国义务教导阶段实施“地方政府负责、分级治理、以县为主”的治理体系体例。对人口大县,尤其是地舆形态复杂和经济成长水平较低的中国西南人口大县来说,很难将黉舍撤并到可以由县教导行政部门直接垂直治理的合理有效范围之内。诸多人口大县不得不采取中间校模式来间接治理本辖区内各乡镇的小学(村小学和教授教化点),即根据乡镇规模的大小和实际工作需要,在乡镇所属初中、中间小学或九年一贯制黉舍中确定一所中间黉舍,由中间黉舍校长作为第一责任人,负责管辖本乡镇的教导公共事务,而县教导行政部门则只需垂直治理乡镇中间校。笔者主持了国家社科基金项目《中国城镇化进程中西部底层孩子们阶层再临盆发生的日常机制及策略干预研究》,深入西部野外,发明农村教导治理新困局。在笔者所调研的中国西南Q区(户籍人口数85万)、P县(户籍人口数95万)、L县(户籍人口数165万)中,均采用了中间校教导治理模式。这种模式出现出两大特点:一是中间校治理模式主要用于小学,原因是小学需尽量保持就近入学而呈分散分布状态;二是初中采用的是县教导局直管的方法,原因是初中可采取相对集中办学而出现出“聚中趋势”。在Q区,全区11个乡镇共有19所初中,即便在人口最多的乡镇,初中也采用了集中办学模式而被严格限制在两所之内。而小学则不论学生人数,统一采取一个乡镇一所中间黉舍治理本乡镇内所有村小,而村小又统一治理本村域内所有教授教化点的分包分管模式。平均下来,Q区每个乡镇有5000名阁下的小学生,每个乡镇中间校平均管辖本乡镇内18所阁下的村小,而80%的村小几乎都要管辖本村域内2~3个教授教化点。以人口大镇PJ镇为例,现有小学生8008人,由一所中间校统一管辖本乡镇内的20所村小,个中9所村小又分别管辖乡镇的15个教授教化点。而人口起码的GT镇现有小学生2535人,也由一所中间校统一管辖全镇9所村小和1个教授教化点,个中9所村小分管全镇13个教授教化点。“县教导局-乡镇中间校-村小-教授教化点”的垂直式分包分管教导模式确实适应了人口大县实施以县为主的义务教导治理体系体例:一方面,缓解了县教导局行政治理幅度不足的艰苦;另一方面,也适应了财权、事权从乡镇上移至县以利于保障义务教导投入和气治的现实。然则,此类教导模式却同时存在内在的法理艰苦,以至于县教导局不得不采取办法将村小和教授教化点挂牌为中间校的分校,将本不具有法理管辖意义的单个自力事业型法人转变为同一个法人。事实上,这是一种柔性的“撤点并校”:一方面,因地舆、经济和社会等综合身分而不能撤并的村小和教授教化点得以保留;另一方面,因为将村小和教授教化点变为了中间校这一单一法人的二级、三级内部科层化治理对象,所以保留了中间校得以灵活调剂村小和教授教化点的可能性。在此基本上,中间校和村小、教授教化点之间,在经费、人事、项目、设备等多方面,形成日益复杂的乡镇教导格局。其一,中间校层层截留村小和教授教化点的生均公用经费,三者之间抵触重更生均公用经费几乎是包管中国绝大多半西部农村校校、尤其是村小和教授教化点正常运转的独一经费来源。国家近些年来赓续提高公用经费的基准定额,并明确提出2016年中心统一确定城乡义务教导生均公用经费基准定额,中西部小学是600元,初中是800元,东部小学是650元,初中是850元。为解决农村小学教授教化点运转艰苦等问题,对不足100人的农村小学教授教化点按100人核定公用经费补助资金。然而,根据预算标准拨付的生均公用经费却只被下拨到作为独一事业法人的中间校账户中,中间校采取“集中记账、分校核算”的方法,却并不按规定标准将生均公用经费足额拨付给村小和教授教化点。在笔者所调研的多个中国西部乡镇,均存在中间校以统筹应用的名义大面积层层截留村小和教授教化点生均公用经费的现象,致使村小和教授教化点对中间校的统一治理模式有巨大意见,严重影响村小和教授教化点教导教授教化工作的积极性。以Q区GT镇2015年春季学期(2月到7月)为例,全镇共有小学生数2535人,1所中间校,9所村小,14个教授教化点。所有教授教化点学生人数均不足100人,起码仅有3人,最多为86人。根据标准测算,全镇实得中心资金109.86万元,个中按基准定额和实有学生数计拨公用经费76.05万元,对不足100人黉舍按照100人补足公用经费差额为33.81万元。该项春季学期公用经费于4月和7月分两次足额下拨到中间校,中间校本应按照规定将经费再足额拨付给村小和教授教化点。然而,据笔者在GT镇中间校财务室随机对该镇一所管辖了两个教授教化点(学生数均为8人)、且学生规模算中等水平(学生175人)的村小做财务核算时发明,中间校实际给该村小(包括所管辖2个教授教化点)春季学期仅拨付了46724元,个中,政府采购类分账部分为25298元、黉舍报销部分为21426元(现金5500元,转账15926元)。事实上,该村小(包括所管辖2个教授教化点)应在春季学期获中间校公用经费拨付共计11.25万元,但现实是中间校截留了该校65776元,实际拨付率仅为41.5%,截留率高达58.5%。笔者随之对该村小和两所辖区内治理的教授教化点展开了追踪考察,发明该村小举措措施设备和日常治理都极为糟糕,仅有校长等极个别校级引导参加过教师培训,而其所管辖的个中一个极端简略单纯的教授教化点中独一的一名师长教师则告诉笔者:“我向村小申请了7个多月的吊扇,现在都到冬天了,还没有见到!我没有其他要求,只愿望明年夏天前,能在教室里装上吊扇就谢天谢地了。”其二,中间校截留公用经费的“统筹权”不受监督调研中,县教导行政部门认为中间校统筹治理公用经费的背后理据是防止经费像撒胡椒面一样被分散应用而没有效率,所以中间校只需以备用金的形式,拨付能够保障村小和教授教化点最基本的刚性支出最低标准,其他公用经费部分被中间镇统筹治理应用则是最有效率的,由此便可在全镇范围内按年度集中解决某一两所单个黉舍的重点项目,便于将分散的公用经费应用变得更具效率且快速杀青可视化的效果。事实上,县教导行政部门可视化的效率论,无意间促成了一个复杂且为难的乡镇教导格局的形成:一方面,“以县为主”的义务教导治理体系体例在乡镇政府义务教导行政权被取消后,并不料味着所有地方的县教导行政部门,都有足够能力经由过程大规模“撤点并校”杀青行政的优化,进而有效善治每一所黉舍。地舆、人口、经济、社会等综合身分复杂的县,依托中间校订乡镇教导实施间接治理,本质上并不能解决中间校既是裁判员又是运动员的角色为难。村小和教授教化点因缺乏自力法人资格而与中间校属同一法人的事实,又使得中间校所行使的具有明显外部性和公共性的乡镇教导权力、资本分配,变成了黉舍内部治理事务,中间校本部无疑被默许且理所当然地将公用经费截留更多用于自身扶植;另一方面,尽管中间校普遍会将其所截留而用于全镇统筹的公用经费部分更多用于自身扶植,但毫不能是全部用于自身,否则将导致更为激烈的治理冲突,而什么样的村小和教授教化点能够获得被截留后用于统筹的公用经费而得利呢?笔者调研发明,大致有三项核心前提:一是此类村小和教授教化点一般都有一个与中间校引导班子,特别是与中间校校长关系好且社会活动能力凸起的校长;二是此类村小和教授教化点一般离中间校距离相对更近,且多接近车辆能够直接到达的硬化途径边,上级引导下乡考察调研大多可能被安排到;三是此类村小和教授教化点相对规模较大,短期内不会被撤并掉。如管辖了两个教授教化点且校本部学生规模达到360人的Q区TS村小,因知足三项核心前提,在2015年春季学期即共获公用经费178114.69元(包括现金报账、转账和政府采购类分账3个部分)。按照规定,小学生均300元/学期,个中村小应得1.08万元,两所教授教化点因分别只有学生3人和12人,不足100人按100人拨付公用经费应得6万元,TS村小应拨公用费用是16.8万元。它实际多获益10114.69元。中间校截留公用经费但却不受监督的统筹权,使底层乡校不得不将日常精力更多用于“跑校进钱”而不是展开以“质量提升”为核心的日常办学,一个复杂的乡镇日常教导格局在合营默许的潜规则下已然形成,且渐趋固化。其三,项目制下的中国基层教导,因县财政配套缺失或不足,迫使教导行政部门助推乡镇中间校截留公用经费跟着项目制在中国基层教导中的深入推广与实施,其内在的竞争性和筛选性使各级教导行政部门不得不加鼎力度去争取来自上级的各类教导项目,尤其是收益率高的教导项目。今朝来看,中心和省级项目一般需要地方经费配套。项目到达地市层面后的分配逻辑,普遍是根据县前期项目准备的情况来优先安排项目分配,即哪个县教导行政部门项今朝期做的好,就越可能获得地市教导行政部门的项目安排。是以,县为争取地市分配的各类项目不得不做好项今朝期投入。但前期项目投入估算一般约为总额的10%阁下,此类经费并不包纳在项目经费之中,需要县财政的前期投入。对西部广大经济欠蓬勃地区的县而言,保基本运转都尚显艰苦的“吃饭财政”,很难有能力进行前期投入。教导项目的竞争式分配最后不得不强迫县教导行政部门助推乡镇中间校截留公用经费,以用于项今朝期经费投入和弗成猜测的中、后期经费差额弥补,进而才有可能争取到来自上级的项目。别的,中国西部县域内多个教授教化点的存在,事实上也逐渐成为地方套取中心拨付更多公用经费的手段,以至于跟着人口自然消减而本应被撤并的大量教授教化点却逐渐被保留,并出现出与2001年到2012年十年间中国农村大规模“撤点并校”截然相反的状况:一方面来自于“明规则”,即2012年9月国务院办公厅《关于规范农村义务教导黉舍结构调剂的意见》的出台,从法理层面提高了撤并底层乡校的行政成本,同时,防止社会冲突的基层思路使得撤并层面上的不作为成为首选;另一方面则来自于“潜规则”,中间校统筹安排获得更为充裕的公用经费,其目的是为了套取获得更大的上级教导项目。而这些更大的项目最后几乎全部被中间校和关系、规模、前提等软硬实力都更为雄厚的村小所获得,教授教化点和真正软弱的村小在整场竞争中都成了事实上的供献者和就义品。其四,中间校治理模式导致基层教导官僚化加重中间校事实上承担着已不复存在的乡镇教导行政机构功能,而且更难做到治理、办学和评督分离,以至于沦为了教导官僚化的重灾区。以BC镇中间校为例,笔者调研发明:在公开的岗位设置表中,中间校(包括其管辖的村小和教授教化点)一共仅设置有2个治理岗位(九级),其他均为专业技巧岗位(共244个,个中中级90个,初级154个)和工勤岗位(共13个),然则为处理日益增多的本镇各类小学公共治理事务,仅中间校就设置了由14名行政引导和12名教辅人员组成的专职人员。具体来说,该中间校校长和书记由一人兼任,主持周全工作,此外,还有4名副校长,分管全镇后勤、政工、人事、工会、德育、安然、卫生、成教、教导、宣传、教导教授教化等多项工作。同时,有办公室主任、教导处正副主任、德育处正副主任、后勤处正副主任、工会正副主席等9位行政引导,专项负责中间校和村小、教授教化点各方面工作。别的还有管帐、助理管帐、助理出纳、指点站站长、副总指点员、指点员、干事、本部报账员、成教教师(司机)等12名教辅人员。在26名中间校专职人员中,仅4人专门负责中间校本部工作,即由后勤副主任负责中间小学本部后勤和日常工作,教导副主任负责中间小学本部教授教化工作,德育副主任负责中间校本部德育、安然卫生和女生工作,本部报账员负责本部报账和食堂治理,其他22人均分管全镇各项小学教导工作。与中间校一样,各村小内部也还设有校长、副校长、德育主任、教务主任、管帐等完整的教导行政收集。这套教导行政收集体系以官僚化的运事规则和治理逻辑,支撑着底层乡镇日常垂直化的分包分管教导模式。这些致力于全镇小学教导日常治理的中间校行政引导和教辅人员,都是公务员行政编制。他们绝大多半是具有专业职称的专任教师,但因为中间校被迫肩负全镇小学日益繁重的教导行政事宜,他们中绝大多半人都已不再给学生授课而专职于行政治理,如调研的BC镇中间校26名专职人员中,除去3名工勤技能岗位人员和2名治理岗位人员不能授课外,其余21名均为专任教师且应该上课,然则承担教授教化义务的仅剩4人,他们的教授教化量也已被极端简化。最后,只能额外增加其他中间校本部教师的工作量才能包管本部日常正常教授教化。对仅有49名专任教师的中间校本部而言,这无疑是艰苦重重。为此,从本中间校所管辖的村小和教授教化点调入优秀教师(但编制仍在村小和教授教化点)来解决中间校教导教授教化艰苦成为必定之举。其五,日益严格的教师借调致使中间校治理模式下的教授教化点成为就义品义务教导均衡的核心是师资,中小学教师职称评审是在核定的黉舍岗位结构比例内进行。中间校作为全镇小学独一的法人,县教导行政部门按照八级、九级、十级3∶4∶3的比例为中间校设置装备摆设专业技巧人员,随后由中间校自行根据具体情况来安排其管辖村小的专业技巧人员设置装备摆设,由村小再安排其所管辖教授教化点的专业技巧人员设置装备摆设。然而,财政赡养人员只减不增的硬性规定与事权急剧增加的抵触,使县和乡镇公共行政部门不得不大量借调教师来敷衍日常的公共行政事务。以L县为例,县教导局核定的公务员编制仅有14人,但为完成日益增多且复杂的教导行政工作,县教导局共有117人从事公共事务以包管日常运转,个中103人均为从全县各级各类黉舍借调而来的教师。比拟于从县城黉舍借调教师相对难度较高的现实,各乡镇的中间校无疑是县教导局借调教师的重点所在。别的,中间校还有若干教师被乡镇政府和县其他公共行政部门借调,进而致使中间校教师正常教导教授教化工作日益吃紧。假如再加上西部贫苦县比例甚高的空编率,中间校的困局无疑就显得更为明显,但这种困局往往并不会被中间校本部来直接消化。它们被转嫁给了村小和教授教化点。因为中间校具有合法统筹安排本部、村小和教授教化点教师的权利,是以在中间校本部被借调走教师后,自然就会从其管辖的村小和教授教化点再借调教师到本部以填补缺口,进而致使教授教化点成为教师借调的就义品,大量的代课教师或临聘教师最后成了保持教授教化点基本运转的公办教师替代者。中间校的“三步走”计谋笔者建议,经由过程深化教导治理体系体例改革,割断部门主义的利益链条,厘清中间校-村小-教授教化点之间的复杂关系,可实施三步走计谋:第一步,公用经费短期内若需要由中间校持续统筹治理,则需要在上级教导督导部门和审计部门监督下,按照年度或学期按期分账核算,并实行严格的公示、申述和追责轨制,上级督导部门需审议公用经费的应用效率与公平指数,确保公用经费统筹应用的公平合理;第二步,从中期来看,应为村小和教授教化点设立公用经费专项自力账户,村小和教授教化点在项目扶植上,应慢慢由中间校统筹设置装备摆设转移至县教导行政部门统筹设置装备摆设,剥离中间校订村小和教授教化点的人事和财务控制权,保留教导教授教化营业指导权;第三步,从长远看,需要慢慢将村小和教授教化点办成具有自力事业法人资格的小规模精品黉舍,实现村小和教授教化点的自力成长。因为农村教导的多重独特点,建议将农村教导从基本教导领域单列出来,建议在教导部层面尽快成立农村教导工作司,在各级教导行政部门成立农村教导工作部,专项从事农村教导指导和治理工作。(作者为中国社会科学院社会学研究所博士后)河南省新乡市辉县高庄乡金章小学有8个班、250多逻辑学生,全校包括校长在内只有10名教师,个中3名照样“临时教师”。去年暑假,该校安装了投影屏幕,学生可以享受来自北京优秀教师的直播课程。

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